FINANCIAMENTO DA CULTURA NA BAHIA

Para se entender as políticas de fomento do século XXI é importante lembrar como eram as práticas até a profissionalização da gestão pública para a cultura no Brasil e indicar em que momento começou a se constituir o que hoje consideramos como fomento à cultura. Como os processos sociais não reconhecem convenções temporais, para melhor entender as políticas de fomento à cultura neste começo do século XXI devemos recuar um pouco até as últimas décadas do século passado, em especial nos anos 1990, período de redemocratização do país, onde muitos dos marcos então estabelecidos e continuam ecoando alternativa, muitas vezes em revelia dos avanços realizados nos últimos vinte anos.

PANO DE FUNDO

De acordo com depoimentos de contemporâneos da gestão de Geraldo Machado à frente da Fundação Cultural do Estado da Bahia (FUNCEB),^* entre 1979 e 1983, é naquele momento que se dá a primeira experiência de uma ação de financiamento de forma organizada, o que estamos qualificando como “fomento à cultura”. Considerada inovadora e um marco nas políticas culturais na Bahia, a gestão Geraldo Machado soube aproveitar o momento de transição democrática, mesmo num governo conservador, para construir processos importantes (FERREIRA, 2017) e pensar a política cultural numa perspectiva mais sistêmica e abrangente. (REIBER apud ALVES et al, 2004) Durante sua gestão que é registrada a primeira menção a “editais como instrumento de acesso aos recursos públicos” (ARAUJO, 2011, p. 102), rompendo com “os paradigmas do clientelismo, do assistencialismo, da ajuda a grupos privilegiados.” (GUERRA apud ALVES et al., 2004, p. 51)

Tal iniciativa não teve segmento nas gestões posteriores. (ARAUJO, 2011) Sob a presidência de Olivia Barradas a Fundação Cultural do Estado passou a focar mais nas construções de centros de cultura no interior. (LIMA, 2011) Posteriormente, o curto governo de governo Waldir Pires – que criou pela primeira vez a Secretaria de Cultura – voltou sua atenção para o interior do estado e implementou ações de apoio a “setores sociais tradicionalmente discriminados naquele período como o movimento negro e as manifestações do candomblé.” (MARTINS, 2006, p. 23) Vale notar que muitos dos jovens gestores desta secretaria de cultura voltariam na sua recriação, em 2007, retomando essa agenda esboçada vinte anos antes e revigorada com a política cultural em curso no governo federal desde 2003, liderada Gilberto Gil à frente do Ministério da Cultura.

Com o afastamento do governador Waldir Pires para integrar a chapa à presidência encabeçada por Ulisses Guimarães, assume seu vice-governador, Nilo Coelho, que no seu período à frente do estado deu menos importância à cultura que seus antecessores. O desligamento voluntário de muitos gestores da recém-criada Secretaria de Cultura devido a saída de Waldir Pires aliadas à falta de apoio pelo novo chefe do executivo resultou na descontinuidade de muitas das iniciativas em curso. Como destaca a pesquisadora Taiane Fernandes (2008, p. 28) “Em seus dois anos de mandato (1989 e 1990), Nilo Coelho enfraquece uma Secretaria que mal havia começado a dar seus primeiros passos. Projetos são abandonados ou reduzidos e os pontos críticos são desprezados.”

Numa época em que formular políticas culturais era criar e executar projetos culturais o apoio a projetos era realizado de forma discricionária, não estruturado em programas, no que se convencionou chamar de “política de balcão”, como já mencionado no Capítulo 1. Tal cultura dava espaço a relações de clientelismo e patrimonialismo no campo cultural, dificultando a instituição de práticas que observassem os princípios elementares do trato com a coisa pública tais como impessoalidade e transparência.

PRIMEIRO CICLO: FUNDAMENTOS DO SISTEMA DE FOMENTO E CLIENTELISMO - 1991 A 2006

Foi no terceiro governo de Antônio Carlos Magalhães (1991-1994) – o primeiro em que chegou ao cargo de governador através do voto popular – e nos de seus sucessores, Paulo Souto (1995-1999 e 2003-2006) e César Borges (1999-2002), integrantes do grupo político carlista, que se configuraram as primeiras iniciativas de criação de mecanismos de fomento à cultura.

A Secretaria de Cultura foi extinta em 1991 e incorporada à Secretaria de Educação e Cultura, mantendo o protagonismo das políticas culturais em âmbito estadual com as fundações autárquicas, em especial a Fundação Cultural do Estado da Bahia (FUNCEB), o Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural (IPAC) e a Fundação Pedro Calmon (FPC). (BAHIA, 1991) Em 1995, no primeiro governo Paulo Souto seria criada a Secretaria de Cultura e Turismo (SCT), sob o argumento de que a cultura seria um vetor econômico importante para o estado e qualificador da atividade turística. Este arranjo tinha como inspiração a atuação da Empresa de Turismo da Bahia S/A (Bahiatursa) desde os anos 1980. (FERNANDES, 2008)

1. Leis de apoio a instituições culturais

Inicialmente, a volta de Antônio Carlos Magalhães e seu grupo ao governo do estado nos anos noventa, não trouxe avanços no que fiz respeito à criação de ações estruturadas de fomento à cultura. O foco do estado foi na recuperação física da infraestrutura cultural, seja através dos centros de cultura (FERNANDES, 2008; ARAUJO, 2011), de espaços culturais privados (ARAUJO, 2011) ou através do patrimônio histórico, em especial o Pelourinho. (FERNANDES, 2008; LIMA, 2011) Tal foco era alinhado com a estratégia que articulava o setor turístico com o campo cultural. “O investimento em cultura se traduzia em provimento de infraestrutura, de equipamentos culturais, que deveriam atender à demanda do turismo.” (FERNANDES, 2008, p. 37)

Ironicamente, as primeiras ações em direção a uma institucionalidade do fomento, no sentido de um apoio não eventual, se deram perpetuando o paradigma de apoio discricionário praticado até então. O governo estadual historicamente apoiava algumas instituições culturais não estatais. Dentre estas, quatro instituições tiveram seus apoios institucionalizados em leis que determinavam ao poder executivo estadual incluir, anualmente, na proposta orçamentária do estado, dotação especificamente destinada a apoiar suas atividades: Fundação Casa de Jorge Amado (Lei Estadual n^o 6.574 de 30/03/94), o Instituto Geográfico e Histórico da Bahia (Lei n^o 6.575 de 30/03/94), a Academia de Letras da Bahia (Lei n^o 6.576, de 30/03/94) e o Museu Carlos Costa Pinto (Lei n^o 6.672 de 05/09/94). Era a primeira vez que um apoio financeiro adquiria sustentação legal especificamente para a cultura, mesmo que de forma individualizada. Se por um lado o estado formalizava o reconhecimento de quatro instituições importantes para a Bahia, o fazia de maneira atomizada e voluntariosa, excluindo uma série de outras instituições historicamente tão importantes quanto.

2. Criação e consolidação do Programa Estadual de Incentivo à Cultura – Fazcultura

O primeiro programa que pode ser classificado como ação de fomento se deu com a criação do Programa Estadual de Apoio à Cultura, denominado “Fazcultura”, instituído através da Lei n^o 7.015, de 09 de dezembro de 1996.

O novo instrumento da política cultural estava inserido numa visão de que cabe ao estado atrair recursos para dar vasão ao potencial turístico e cultural do estado. Esta visão estava intrinsicamente ligada à gênese da SCT, já que um dos motivos para a criação da pasta de cultura e turismo foi facilitar a captação de recursos internacionais para os setores ao elevar o status das duas áreas na hierarquia institucional do estado. (FERNANDES, 2008) A criação do Fazcultura parte desta mesma visão, como relata Paulo Gaudenzi, secretário de Cultura e Turismo durante todo o período de existência da SCT (1995-2006), para quem o Fazcultura proporcionaria o “desenvolvimento de uma política de captação de investimentos e aportes logísticos, apoiada estrategicamente em uma política de incentivo fiscal, contribuindo para ampliar as oportunidades de mercado aos produtores e novas condições de parceria com o empresariado.” (GAUDENZI, 2000, p.41)

À época, a Lei Rouanet começava a assumir considerável protagonismo durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso e outros estados já haviam aprovado incentivos fiscais à cultura: Rio de Janeiro, em 1990; Distrito Federal e Mato Grosso, ambos em 1991; Pernambuco, em 1993; Ceará em 1995 e Rio Grande do Sul em agosto de 1996 (RUBIM e PAIVA NETO, 2017)¹, todos em busca de preencher a lacuna deixada pela revogação da Lei Sarney. Esta busca tinha precedente na própria Bahia – em 1990 a Câmara de Salvador havia aprovado uma lei concedendo incentivo fiscal à cultura, conhecida como Lei Alfaya², em homenagem ao seu proponente, mas que nunca chegou a ser regulamentada. (VIEIRA, 2004, p. 173)

Vale destacar algumas diferenças da proposta baiana com o que outros estados fizeram no mesmo período. Das seis unidades da federação que já haviam instituído incentivo fiscal à cultura, três - Ceará, Distrito Federal e Pernambuco – estabeleceram fundo de cultura na mesma lei que criava os incentivos fiscais, assemelhando-se ao modelo federal, que, apesar da predominância do incentivo fiscal, previa também um fundo de cultura na lei que instituiu o Pronac. A Bahia, sétimo estado a constituir incentivo fiscal, não criou ao mesmo tempo seu fundo estadual de cultura.

Outro ponto a destacar é que dos seis estados que tinham incentivo fiscal, apenas o Mato Grosso concedia abatimento integral para a modalidade patrocínio. Ceará e Rio de Janeiro concediam abatimento máximo de 80%, Rio Grande do Sul de 75% e Pernambuco de 70%. Importante notar que a Lei Rouanet, naquele momento, também não havia adotado a aberração de permitir 100% como teto de incentivo, havendo faixas de 30% a 80%, a depender do tipo de aporte (doação ou patrocínio) e natureza do investidor (se pessoa física ou pessoa jurídica). A lei do Audiovisual, que concedia 100% de abatimento e opção de lançar como despesa corrente (gerando um efeito real de abatimento próximo a 125%), ainda era recente e não havia se firmado como concorrente no mercado de incentivos fiscais.

A Bahia segue o padrão geral de então e define um teto de 80% de benefício fiscal, sem diferenciar se doação, patrocínio ou investimento. Ceará e Pernambuco seguiram o modelo da Lei Sarney e previam também a modalidade de doação, para o qual permitiam dedução integral, e a modalidade de investimento, onde a empresa poderia participar do lucro do projeto, tendo o abatimento reduzido para 50% no caso do Ceará e 25% no caso de Pernambuco. O Quadro 01 ilustra estas diferenças.

Quadro 01 – Comparativo de Incentivo Fiscal da União e Estados existentes na criação do Fazcultura

Elaboração própria. Fonte: BRASIL, 1991; BAHIA, 1996; DISTRITO FEDERAL, 1991; PERNAMBUCO, 1993, MATO GROSSO, 1991, RIO DE JANEIRO, 1990 e RIO GRANDE DO SUL, 1996.

A lei baiana concedia o benefício máximo de 80%, exigindo-se no mínimo 20% de recursos próprios por parte do patrocinador. Para projetos de maior valor, como no caso de patrimônio, bibliotecas e audiovisual, o incentivo fiscal era reduzido, chegando até 50% para projetos de R$ 1 milhão. (VIEIRA, 2004) As empresas poderiam empregar até 5% do valor do ICMS a recolher e o montante geral de renúncia fiscal disponível seria fixado anualmente pelo governador.

O programa colocava à disposição da comunidade cultural um volume de recursos numa escala nunca vista até então. Além do volume de recursos, a percepção de que o mecanismo estava permanentemente disponível para ser acessado dava uma sensação de maior agência e autonomia dos criadores para financiar suas atividades criativas.

Em seus primeiros anos, o mecanismo foi um dos carros chefes da política estadual de cultura. Com renúncia fiscal inicial de R$ 5 milhões em 1997³, seu primeiro ano, a grande demanda de uso fez com que se expandisse rapidamente, dobrando o valor nominal inicialmente destinado em 1999, seu terceiro ano, e triplicado em 2005, como mostra o Gráfico 01, mais à frente.

Sua introdução foi sem dúvida um marco para a área, reconfigurando a forma como a empresas se relacionavam com o campo cultural na Bahia. O depoimento de Eliana Pedroso (2009), produtora cultural, é ilustrativo nesse sentido: “se por um lado, o enquadramento nas leis de incentivo passou a ser uma exigência, reduzindo o patrocínio direto, por outro lado, atraiu empresas que não tinham uma cultura de patrocínio.” (PEDROSO apud ARAUJO, 2011)

Mariela Vieira (2004) sintetiza a opção política do modelo de fomento naquele momento:

(...) o Estado passa a conceder formalmente à iniciativa privada (especialmente àquela cuja atividade não está vinculada à produção e ao comércio do bem cultural) a chave que dá acesso à esfera da cultura, seja através da contrapartida financeira – minoritária, cabe ressaltar –, seja pelo poder – um tanto distorcido – que é concedido às empresas de escolher as produções que serão viabilizadas através do incentivo estatal. (VIEIRA, 2004, p. 173)

De imediato os setores vinculados a incipiente (e já forte) indústria cultural baiana e empresas que patrocinavam eventos culturais como estratégia de comunicação e marketing vislumbraram uma oportunidade única. Da parte dos patrocinadores, poderiam realizar patrocínio em grandes festas e eventos ligados ao carnaval e festejos juninos com investimento menor, já que parte seria subsidiada pelo estado, com a benefício fiscal. Já os produtores aproveitaram a nova lei para ampliar os patrocínios e números de projetos, com a nova facilidade oferecida pela recém-criada lei.

Sérgio Sobreira Araujo (2011) descreve este primeiro período da seguinte forma:

Quando o FAZCULTURA foi implantado, não havia critério algum que priorizasse ou estabelecesse cotas de captação por áreas de expressão artística. O segmento da música de entretenimento e da festa, com sua reconhecida capacidade de articulação e empreendimento negocial, rapidamente se apoderou dos dispositivos do programa e soube fazer uso de seu poder de marketing. Em decorrência dessa distorção, ocorreu uma elevada concentração de recursos para atividades relacionadas à produção de eventos ligados ao Carnaval e aos festejos juninos, sobretudo, no período de 1997 a 2000. (p. 160)

Araujo (2011) descreve as consequências da falta de barreiras para que a indústria da festa acessasse o programa:

Não obstante serem as maiores expressões da emergente indústria cultural baiana e disporem de viabilidade mercadológica, tais atividades inexplicavelmente acolhidas no mecanismo da lei de incentivo levaram ao esgotamento dos recursos reservados à renúncia fiscal em poucos meses, pois atraíram facilmente o interesse de empresas em expor suas marcas associadas a artistas de projeção. Com isso, os produtores e proponentes de projetos das demais áreas artísticas ficaram sem recursos disponíveis, ainda que tivessem despertado o interesse de empresas patrocinadoras. Houve uma reclamação generalizada dos artistas e produtores das demais áreas, com ampla repercussão na imprensa, alcançando a proporção de um debate público, com repercussão nas hostes político-administrativas do governo. (p. 160)

Mariela Vieira (2004) relata que o número de projetos do segmento festejos populares saltou de 46 projetos patrocinados em 1998 para 164 projetos em 1999, terceiro ano do Fazcultura, o que representava 68% dos projetos patrocinados naquele ano e quase monopolizando o mecanismo que pretendia ser o grande alavancador de recursos para todas as áreas.

Entre 1999 e 2003, o governo estadual tomou medidas para evitar que as demais áreas continuassem prejudicadas. Suspendeu a aprovação de projetos ligados a carnaval e a festejos juninos e regulamentou com fortes limitações o tipo de projeto de festejo junino que poderia ser beneficiado pelo programa. Assim, paradoxalmente, os setores que melhor incorporavam a intercessão turismo e cultura tiveram que ser limitados no mecanismo que expressava um dos principais objetivos da criação da Secretaria da Cultura e Turismo.

Adicionalmente, foram estabelecidas cotas por área, já que os setores com maior capacidade de captação, em especial música e teatro (depois de excluídos a possibilidade de projetos de carnaval e festejos juninos captarem), consumiam logo no início do ano toda a renúncia fiscal disponível.

Como destaca Mariela Vieira (2004) as “mudanças dos dispositivos e regras do programa é que elas acabam por revelar a correlação de forças, tensões e conflitos que se estabelecem entre os agentes no interior do campo cultural baiano na luta pelo capital que está em jogo.” (p. 185)

A partir de 2001, os decretos que estabeleciam o valor global da renúncia fiscal do programa passaram a separar um valor destinado a “projetos de interesse direto do poder público”, criando uma cota à parte, protegida da concorrência com demais projetos para iniciativas consideradas pela SCT como meritórias, apesar de não haver regulamentação a respeito que indicasse os critérios para tanto. (VIEIRA, 2004, p. 179) Assim, na prática, o valor global disponível para a comunidade cultural era inferior ao global do programa. Essa diferenciação também é ilustrada pelo Gráfico 01.

Gráfico 01 – Renúncia Fiscal do Fazcultura (1997-2008) – diferença entre total de renúncia e total menos cota de interesse público

Elaboração do autor. Fonte: Decretos que aprovam os recursos do Programa Fazcultura para os exercícios de 1997 a 2010. Ver Apêndice B, Tabelas B-1 e B-2 para valores corrigidos pelo IPCA (IBGE).

Havia forte influência na captação de recursos pelo governo do estado, que atuava junto aos principais contribuintes de ICMS estimulando-os a patrocinar projetos pelo Fazcultura assim como influenciava na escolha de quais projetos estas empresas deveriam patrocinar. Além de intermediar a captação para alguns projetos específicos, o governo do estado, gestor do programa, também atuava como produtor e captava recursos para projetos próprios. Projetos governamentais como “Caminhada Axé” e “Quarta que Dança” foram realizados com apoio do Fazcultura em alguns anos (VIEIRA, 2004; ARAUJO, 2011; FUNDAÇÃO CULTURAL DO ESTADO DA BAHIA, 2019), sendo que as instituições proponentes destes projetos (a exemplo da FUNCEB) atuavam de um lado como proponentes, por outro como avaliadores, já que tinham assento na comissão gestora que avaliava os projetos na fase de aprovação e de prestações de contas, numa configuração viciada do ponto de vista de separação de funções para melhor controle.

Esta forma de gestão foi objeto de fortes críticas, como ilustra este trecho publicado no jornal A Tarde: “os recursos do Estado (leia-se dos contribuintes) que o Legislativo determinou que deveriam retornar à comunidade estão sendo interceptados (e mal aplicados) pelo executivo”. (VARJÃO apud VIEIRA, 2004)

Mariela Vieira (2004) destaca o quão prejudicial estas opções eram para o produtor independente sem vínculo com a SCT:

(...) além de concorrer com produtores do meio cultural, a máquina estatal, além de se beneficiar da própria chancela institucional que lhe confere legitimidade na corrida por um patrocinador, usufrui recursos do próprio tesouro, assim como garante a realização de suas produções através de patrocínio do capital privado. Nesse contexto, o Estado não só deixa de injetar recursos na cultura, oriundos diretamente dos seus próprios cofres, como também disputa as parcas fontes de financiamento disponíveis no mercado para o fomento à atividade cultural. (VIEIRA, 2004, p. 181)

3. Outras ações de fomento à cultura

Nestes anos a SCT também desenvolveu outras ações de fomento, honoríficos, econômicos ou mistos, nos termos de Celia Cunha Mello (2003). No relatório de gestão de 10 anos de SCT (BAHIA, 2005), as iniciativas ali elencadas poderem ser dividias em quatro tipos: (1) concursos e premiações nacionais, (2) apoio à cultura baiana com seleção pública, (3) apoio à cultura baiana sem seleção pública e (4) projetos próprios com interface com a comunidade cultural local. Apesar de envolver recompensas financeiras, o primeiro tipo é uma clara forma de apoio honorífico. O Quadro 01 reúne as principais iniciativas deste período.

Estes dois últimos grupos, por não haver regra clara de seleção dos contemplados, eram iniciativas que, se por um lado ofereciam uma programação cultural diversificada, quase toda concentrada em Salvador, por outro lado abriam espaço para o estabelecimento de relações clientelistas, já que não eram intermediadas por nenhum regramento transparente do qual o cidadão pudesse lançar mão para questionar qualquer conduta do agente público. Tal opção gerava “sentimento de falta de transparência, com muitas queixas por parte dos produtores e artistas que não conseguiam ter acesso aos benefícios que tais ações possibilitavam”. (ARAUJO, 2011, p. 163)

Sobre a opção de realização de uma série de projetos próprios ou de apoio a alguns poucos eventos de produtores independentes, no que se convencionou chamar de “política de eventos”, Araujo (2011) pondera que:

(...) essa opção por uma política de eventos consagra e privilegia uma determinada vertente da produção cultural em detrimento de outras, do mesmo modo que favorece mais os centros urbanos de médio e grande porte, ao mesmo tempo em que contempla com pouca atenção as localidades menores do interior do Estado e as periferias das cidades. É uma perspectiva de gestão que, muito facilmente, pode incorrer em estreitamento de perspectiva e alcance. (p. 137)

Quadro 02 – Principais iniciativas da SCT (1995 a 2006)

Elaboração própria. Fonte: BAHIA, 2005; Fundação Cultural do Estado da Bahia, 2019.

As iniciativas de editais foram retomadas na FUNCEB de forma acanhada, direcionadas inicialmente apenas às áreas de teatro e dança, e, a partir de 2000, ao setor audiovisual. O número de projetos e valores (ver Quadro 02) denota como tais ações não constavam das atividades prioritárias daquela instituição. Por outro lado, o Fazcultura tinha grande relevância, a ponto de contar com a presença de todos os dirigentes das instituições vinculadas da Secult na Comissão Gerenciadora até 2006. (ALVES et al, 2004)

Já começava a se perceber um período de transição, onde conviviam as práticas antigas, sem transparência e com características mais clientelistas, com outras que observavam princípios mais republicanos. O investimento público direto e estruturado começava a aparecer de forma mais distinto no grupo classificado anteriormente como “editais de apoio à cultura com seleção pública”, ainda que os valores fossem limitados quando comparados com outras iniciativas da SCT.

Quadro 03 – Editais FUNCEB 2003 a 2006, excluída a área audiovisual.

Elaboração própria. Fonte: Fundação Cultural do Estado da Bahia, 2019

4. Criação do Fundo de Cultura da Bahia - FCBA

Em 2005, já sob a influência das mudanças de rumo da política cultural no governo federal, resultado da eleição de Luís Inácio Lula da Silva à presidência e a escolha de Gilberto Gil para liderar o Ministério da Cultura, é criado, através da Lei n^o 9.431, de 11 de fevereiro de 2005, o Fundo de Cultura do Estado da Bahia (FCBA). Hanayana Lima (2011a) e Sérgio Sobreira Araujo (2011) reputam a criação do FCBA à adesão da Bahia ao Sistema Nacional de Cultura, que requeria dos estados e municípios criação de fundo de cultura próprio como um dos componentes básicos do SNC, e à finalidade de facilitar o acesso a recursos do Ministério da Cultura.

A gestão do FCBA se dava através de uma Comissão Gerenciadora e uma Comissão Especial, esta última dedicada apenas a projetos culturais oriundos de órgãos ou entidades da administração pública. Ambas as comissões eram responsáveis pela análise e pré-seleção de projetos, cabendo a decisão final ao secretário.

Com a regulamentação no final de 2005, o orçamento executado naquele ano foi de R$ 7,6 milhões. Em 2006, o novo mecanismo teve seu primeiro ano de funcionamento pleno, executando R$ 15,31 milhões, valores superiores aos do Fazcultura no mesmo ano. Tanto em 2005 quanto em 2006 os projetos foram selecionados através de uma chamada pública anual pouco divulgada pela SCT e, em parte, direcionada a continuar apoios anteriores, mudando apenas a fonte de recurso.

A criação do Fundo de Cultura da Bahia teve inicialmente baixo impacto no panorama de fomento. Com grande parte de seu orçamento comprometido com apoio a projetos dos órgãos da administração indireta da Secult e outra parte com apoio a instituições culturais tradicionalmente apoiada pelo estado, conforme ilustrado pela Tabela 01, apenas 2,9% do orçamento do FCBA ficou disponível para apoio à comunidade cultural, sendo o restante aplicado na administração indireta da Secult, em projetos da própria secretaria ou em apoios a instituições culturais que anteriormente eram apoiados com orçamento do tesouro.

Tabela 01 – Agrupamento dos projetos aprovados pelo FCBA em 2006.

Elaboração própria. Fonte: Secult. Detalhamento dos projetos no Apêndice B, Tabela 3-B.

Na prática, gastos antes efetuados com o orçamento direto da SCT passaram a ser realizados com recursos do FCBA, impedindo que os mesmos alcançassem a comunidade cultural do estado.

O FCBA seguia o mesmo padrão de concentração regional do Fazcultura não atuando como mecanismo que corrigia as distorções do incentivo fiscal. Outra característica similar ao Fazcultura era o uso do mecanismo pela própria SCT e suas unidades vinculadas, de forma que os recursos de fato disponíveis para a comunidade cultural eram muito inferiores ao orçamento global do FCBA. Por fim, os poucos proponentes que lograram êxito em serem apoiados pelo FCBA já tinham tido apoio anterior pelo Fazcultura, de forma que o FCBA, em seus primeiros dois anos (2005 e 2006), não incluiu novos realizadores do cenário cultural baiano no raio de alcance da secretaria.

5. Síntese crítica das políticas de fomento no período 1991 a 2006

Durante os 16 anos do período carlista, a ênfase na infraestrutura supriu uma das principais lacunas em qualquer política cultural: a de haver um conjunto de equipamentos que permitam a criação e difusão de atividades artístico-culturais.

A precariedade de diálogo com as comunidades culturais do estado (quando não sua total ausência) foi também uma das características da gestão neste período. Araujo (2011) descreve esse ethos ao comentar como se dava o planejamento nesta época:

Cabe ressaltar que era uma política pública constituída a partir do olhar e da análise dos técnicos e gestores do Governo Estadual. Não havia uma preocupação em estabelecer com as formas organizadas da sociedade civil uma interlocução para discutir e submeter ao debate público as ações planejadas. (p. 150)

Durante todo o período, foram criados uma série de projetos da própria SCT ou apoiado projetos específicos sem qualquer publicidade quanto aos critérios de seleção destes ou dos valores alocados.

A criação do Fazcultura, que veio acompanhada de polêmica desde sua criação (ARAUJO, 2011, p. 160), foi um passo importante para a institucionalização do fomento no estado. Se no caso do Governo Federal a descentralização da decisão é completa (assim como os recursos são quase que integralmente decorrentes de incentivo fiscal), a gestão do Fazcultura, neste período, foi exercida com maior ingerência no que era ou não aprovado, vide a criação da categoria “interesse público”. Tal ingerência não foi guiada por princípios claros e transparentes o que sempre levou a acusações e denúncias de privilégios e uso inapropriado da legislação. (RUBIM, 2013b)

Apesar de se diferenciar do modelo federal, o modelo baiano, neste momento, não chegou a ser inovador, pois seguiu padrão de outros estados. Também foi conservador pois manteve em grande parte práticas clientelistas pregressas do relacionamento com seu público, mudando apenas o locus das mesmas. Até 2006, as políticas de fomento na Bahia tinham como principal distinção das políticas federais a maior ingerência do estado em ambos os mecanismos. Como maior similaridade uma estrutura com o protagonismo do incentivo fiscal diante do fundo de cultura.

Mecanismo inaugural do fomento no estado, o Fazcultura foi resultado do momento pelo qual o país passava, de valorização de incentivo fiscais como eixo da política cultural, e, na Bahia, foi conjugado com o estilo pouco transparente e dirigista do grupo político que comandava o estado. Apesar destes problemas, foi o primeiro passo para a institucionalidade da política de fomento, pois exigiu o estabelecimento de procedimentos mínimos e equipe dedicada à sua gestão. Porém, estes avanços não se traduziram em práticas republicanas de amplo alcance, mantendo o viés clientelista e autoritário que caracterizou a gestão nos governos do grupo carlista. (RUBIM, 2013)

Neste período também se inicia uma mudança de perfil do estado, onde paulatinamente o papel de “produtor”, em que concebe projetos e realiza, deixa de ser predominante e passa a exercer mais o papel de “organizador”, onde cria as condições e fornece apoio para que os setores culturais criem e realizem seus próprios projetos e se desenvolvam plenamente.

6. Gestão Jaques Wagner – diagnóstico e propostas

Em 2007, na primeira gestão de Jaques Wagner, a Secretaria de Cultura (Secult) é recriada, cumprindo assim uma promessa de campanha e atendendo a amplos setores culturais e da sociedade baiana. O grupo de trabalho da transição já apontava que que a experiência federal era referência de políticas culturais modernas e eficientes, estabelecendo o ‘estado-da-arte’ do setor no Brasil naquele momento e adquirindo crescente visibilidade e reconhecimento internacional. (PAIVA NETO, FERNANDES, SOUZA e RUBIM, 2006)

A Secretaria de Cultura organizou sua atuação em quatro eixos estruturantes: reconceituação da cultura, cultura e descentralização, economia da cultura e sistemas de cultura. (BAHIA, 2009) A proposta inseria a Secretaria, de forma atualizada, nas questões que vinham sendo debatidas, em nível nacional, desde a gestão Gilberto Gil, e das quais o poder público da Bahia havia se mantido afastado. (RUBIM, 2013b)

O diagnóstico para a área de fomento indicava que o Fazcultura era uma das principais fontes de financiamento de projetos culturais, porém com orçamento insuficiente para atender a demanda, além de beneficiar um grupo pequeno de empresários. Destacava ainda que a administração indireta (IPAC, FUNCEB, IRDEB e FPC) se utilizava do benefício, concorrendo com o produtor independente, que não possuía a mesma força institucional. Ressaltava que o FCBA atendia principalmente ao próprio Estado, através dos órgãos da administração indireta, financiando seus projetos ou compra de equipamentos, e que a maior parte dos beneficiários não estatais contemplados pelo FCBA também eram financiados pelo Fazcultura. Por fim, apontava que o FCBA era gerido com pouca transparência e desconhecido por grande parte da sociedade. (PAIVA NETO, FERNANDES, SOUZA e RUBIM, 2006)

Sob a direção de Márcio Meirelles, cuja gestão se deu de 2007 a 2010, a Secretaria de Cultura estabelece como um dos principais desafios criar um sistema de fomento mais diversificado, democrático e menos concentrado. (BAHIA, 2007)

Nosso desafio é fazer uma gestão democrática, transparente e participativa; descentralizar os programas governamentais para o interior; ampliar o acesso aos meios de produção e bens culturais; inserir a Bahia nos fluxos culturais contemporâneos e torná-la uma referência internacional. (MEIRELLES apud BAHIA, 2007)

A materialização da diretriz de um sistema mais diversificado dar-se-ia com a criação de novas linhas de fomento, que contemplassem desde os setores tradicionalmente alijados do fomento até os setores mais dinâmicos economicamente, além de manter e fortalecer os mecanismos existentes: o Fazcultura e o Fundo de Cultura. O Carnaval Ouro Negro e a criação de linhas de crédito, já nos anos iniciais, foram algumas das iniciativas nesse sentido, como será detalhado mais à frente.

Para que a ação de fomento fosse mais democrática, o Fundo de Cultura assumiria maior protagonismo, já que entre os mecanismos existentes é o que permitia maior acessibilidade. O mecanismo seria fortalecido e sua gestão passaria por mudanças, com seleções públicas através de comissão de pares, seguindo critérios intrínsecos do campo cultural e de interesse público, em contraponto ao incentivo fiscal, cujos critérios de patrocínio seguem a lógica da comunicação corporativa e não têm a obrigação de responder ao interesse público. Para além do Fundo de Cultura, todo investimento direto seria realizado através de regras claras, públicas e divulgadas amplamente. No que diz respeito ao Fazcultura, estes princípios se materializaram ao eliminar a interferência do governo estadual em direcionar o patrocínio das empresas e, simultaneamente, estabelecer o diálogo com o empresariado com o objetivo de manter e ampliar o investimento privado, porém sem direcioná-lo para nenhum projeto específico.

Para evitar a extrema concentração - territorial, setorial ou em poucos beneficiários -, o Fundo de Cultura assumiria a centralidade do sistema de fomento, uma vez que o mecanismo permitiria maior governança e poderia de fato garantir uma desconcentração dos investimentos. Para tanto, quase todos os editais lançados nos anos de 2007 a 2010 estabeleceram um teto de 60% para projetos de um único território, na prática impondo um teto a projetos da Região Metropolitana de Salvador. (FUNCEB, 2010) A criação de representações territoriais, que divulgaram melhor as linhas de fomento, também foi um aspecto importante nessa descentralização. O planejamento do FCBA por editais estabeleceu um maior equilíbrio entre as áreas – inclusive com a inclusão de novas, a exemplo da cultura digital – e garantiu uma melhor distribuição dos recursos entre segmentos culturais. Por fim, a limitação legal de que cada proponente poderia ter, no máximo, um apoio por ano induzia a uma melhor distribuição do investimento e a um número maior de agentes culturais.

Posteriormente, na gestão de Albino Rubim à frente da Secretaria, de 2011 a 2014, as ações em curso foram aprofundadas e ampliadas e as diretrizes atualizadas. Nas palavras do próprio secretário à época:

Com a troca do Secretário no segundo governo Jaques Wagner, a Secretaria de Cultura passou por um natural processo de continuidade e mudança. Muitas das políticas implantadas pela gestão anterior foram continuadas (...) e outras foram construídas e inventadas. A Secretaria de Cultura centralizada e as instituições vinculadas passaram a ser orientadas pelas seguintes diretrizes: construção de uma cultura cidadã, aprofundamento da territorialização da cultura, fortalecimento da institucionalidade cultural, crescimento da economia da cultura, ampliação dos diálogos interculturais e alargamento das transversalidades da cultura. (RUBIM, 2013b, p. 162)

7. FCBA – delineamento em programas e protagonismo no fomento

O Fundo de Cultura foi o mecanismo que passou pelo maior número de mudanças. A primeira decisão foi suspender o uso pelos órgãos governamentais e dedicar todo o recurso ao fomento de projetos da sociedade civil. Com esta medida, o orçamento de fato disponível para projetos independentes sairia de R$ 1,3 milhão, em 2006, para R$ 18,5 milhões, em 2007, valores inéditos para apoio direto à cultura.

Tendo em vista que o planejamento de 2007 havia sido feito no governo anterior, naquele ano a FUNCEB, IPAC, FPC e IRDEB tiveram Termos de Acordo e Compromissos assinados com o FCBA, porém a maior parte dos recursos foi destinada ao financiamento dos editais, garantindo sua destinação a iniciativas da sociedade civil. Nos anos seguintes os secretários de cultura vetaram a participação das autarquias como proponentes, apesar de ser permitido legalmente.

A segunda mudança foi adotar o procedimento consagrado internacionalmente, posto em mais evidência pelo MinC a partir de 2003: realização de editais, com ampla publicidade, regras claras e seleção pelos pares.

Para tanto, mudanças tiveram que ser feitas na forma de gestão do FCBA. A partir de 2007, os projetos deixaram de ser avaliados por uma comissão genérica e passaram a ser selecionados através de editais temáticos (ver Quadro 01), coordenados pelas unidades da Secult e com a seleção realizada por comissões de especialistas em suas áreas. De forma a poder contemplar projetos não previstos pelos editais temáticos, foi estabelecida a linha de demanda espontânea, que permanecia aberta ao longo do ano. Também foi criada a linha de apoio à mobilidade artístico cultural, inspirada em iniciativa similar do Ministério da Cultura, com múltiplas chamadas ao ano. De 2007 a 2010 foram lançados 55 diferentes editais (alguns com mais de uma edição), elencados no Quadro 01.

Quadro 01 – Editais com recursos do FCBA, valores totais por edital (2007 a 2010)

Conclusão:

Elaboração própria, a partir de dados fornecidos pela Secult.

A mudança na forma de gestão do fundo veio acompanhada de problemas inéditos. A exigência de análise jurídica para cada assinatura de Termo de Acordo e Compromisso (TAC), nome do instrumento assinado entre o Estado e o proponente do projeto, acrescido do aumento do número de projetos apoiados revelou-se um gargalo para a escala que o FCBA ganhava e colocava toda a nova proposta em risco. Além da falta de celeridade da Procuradoria Geral do Estado (PGE) nas análises jurídicas, já que todos os processos passavam por apenas dois procuradores, muitas vezes o processo retornava com questionamentos não de ordem jurídica, mas de ordem técnica, relativas a questões do fazer artístico, para as quais os profissionais de direito não tinham expertise. Tal problema só foi superado plenamente em 2009, com a publicação de regulamentação interna que padronizava procedimentos e dispensava análise jurídica da PGE para apoios inferiores a R$ 100 mil.

Outro problema era o constante atraso nos pagamentos. O FCBA não tinha gestão plena dos seus recursos financeiros.⁴ Para que um pagamento possa ser feito, é necessário que a Secretaria da Fazenda (Sefaz) disponibilize as condições para empenho e pagamento. Mesmo que haja recursos na conta do FCBA, a Sefaz não reconhece a independência dos recursos do FCBA, por este integrar o caixa único do governo. Assim, a liberação de recursos para os compromissos do FCBA concorre com todas as outras demandas do governo, descaracterizando o que deveria ser um fundo especial, setorial e autônomo.

Ao final deste primeiro ciclo, os editais foram reconhecidos como passo fundamental na democratização das políticas de fomento, superando a lógica de favor que prevalecia anteriormente. (RUBIM, 2013b) Porém, os recorrentes atrasos nos pagamentos minaram parcialmente o impacto das mudanças implantadas no período.

Durante a gestão de Albino Rubim, o modelo de editais com objeto específico (ex: montagem teatral, circulação de espetáculos de dança etc.) migrou para o modelo de editais setoriais (ex: setorial de teatro, setorial de dança etc.). A mudança tinha diversos objetivos: maior liberdade de proposição, simplificação na apresentação das propostas, melhor planejamento, maior previsibilidade das ações de fomento e melhor divulgação dos editais de apoio à cultura.

Uma das principais mudanças foi afastar-se de apoiar produtos ou serviços com razoável grau de detalhamento para um modelo que permitia apoio a qualquer iniciativa em determinada área. A mudança dava mais liberdade de proposição por parte dos criadores – que não precisavam se adequar à oferta de editais do estado, com variações anuais (ver Quadro 02) – e maior flexibilidade para decisão de como seria feito o investimento, já que a demanda muda de um ano para o outro e não há como saber previamente qual será. No novo modelo, caso fosse identificada uma crescente demanda por um tipo de projeto em um edital específico (ex: aumento do número de bons projetos de curta-metragem no edital audiovisual), a comissão perceberia isso e poderia selecionar um número maior daquele tipo de projeto. No modelo anterior, seguindo o exemplo, o montante de recursos alocados para o edital de curta-metragem era fixo, e caso houvesse menor demanda para projeto na área de festivais, não poderia ser remanejado para o outro edital.

O modelo permitia também um melhor planejamento de como os recursos seriam alocados entre os diferentes setores e, consequentemente, uma maior previsibilidade da ação estatal, com ganhos tanto para o estado, organizador da seleção, quanto para a comunidade cultural, que sabia o que poderia esperar para os anos seguintes. Como pode ser observado, no período de 2007 a 2010, apesar da expansão de áreas apoiadas e recursos alocados, poucos editais tiveram continuidade de um ano para o outro. Este novo formato setorial permitia também o lançamento de todos os editais em conjunto, conferindo maior transparência e entendimento da gestão do FCBA como um todo, além de possibilitar ações coordenadas das diversas instituições envolvidas, otimizando recursos de divulgação e orientação aos interessados em participar.

Por fim, investiu-se mais na qualificação da comissão, ampliando o número de membros de forma que houvesse representantes de diferentes perspectivas territoriais (da capital, do interior e de fora do estado), diferentes estilos estéticos (como, por exemplo, uma pessoa ligada à arte experimental, outra mais tradicional e outra mais popular) e de perspectivas profissionais diversas dentro do setor (como, por exemplo, um criador, um crítico e um pesquisador). As comissões passaram a ser presididas por um representante do estado, de forma a assegurar que, mesmo constituindo-se como comissão de pares, haveria a informação de quais eram os objetivos da política cultural do estado para aquele setor.

Quadro 02 - Editais com recursos do FCBA, valores totais por edital (2012 a 2014)

Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pela Secult.

8. Instituições culturais e criação dos programas plurianuais

Uma questão específica do Fundo de Cultura, que demandou grande esforço da Secretaria, foi como lidar com os questionamentos do Tribunal de Contas do Estado (TCE) sobre o apoio às instituições culturais. Em 2007, o estado mantinha convênios de “manutenção”, beneficiando um total de 17 instituições. A partir de irregularidades apontadas pelo TCE e algumas problematizações da Procuradoria Geral do Estado (PGE), o apoio a instituições culturais privadas foi completamente revisto. O TCE exigia que as instituições criadas apenas para gerir equipamentos do próprio estado, a exemplo do Museu Rodin ou do Forte da Capoeira, tivessem convênios interrompidos e não renovados. Durante o processo de saneamento da questão e renovação com as demais instituições, não questionadas pelo TCE, a Procuradoria Geral do Estado apontou fatores até então inéditos, como restrição a despesas com pessoal e encargos, alegando como base o § 6 do art. 216 da Constituição Federal.

O questionamento do TCE levou ao saneamento de uma situação que não encontrava respaldo legal. Os espaços de propriedade do estado foram reassumidos pelo Secult e passaram a ser financiadas com recursos humanos e orçamentários dos órgãos aos quais estavam vinculadas.

Já os questionamentos da PGE quase inviabilizaram o programa, pois atingiam o cerne do apoio a instituições que não eram estatais, mas tinham no poder público seu principal (mas não único) mantenedor. Entendendo equivocados os apontamentos da PGE, e impelida a dar uma solução para a questão, a Secretaria de Cultura desenvolveu novo modelo de apoio que (i) concedesse segurança jurídica; (ii) espelhasse o reconhecimento da importância da atuação destas instituições para o estado, (iii) conferisse maior previsibilidade de apoio e estimulasse planejamento de médio e longo prazo; (iv) estimulasse o desempenho, a diversificação das atividades e a ampliação do público; e (v) incentivasse a ações de empreendedorismo e de sustentabilidade. (PAIVA NETO, 2014)

Com estes objetivos, foi elaborado o programa de apoio a ações continuadas, única iniciativa do gênero até aquele momento, como política cultural instituída para apoio às despesas estruturais de instituições culturais privadas no Brasil.

A principal inovação foi a transformação de apoio anual para plurianual. Uma das principais reclamações das instituições era a impossibilidade de planejamento a médio prazo por falta de segurança do apoio do estado. O programa trazia ainda, como inovação, o pagamento das parcelas do apoio vinculado ao cumprimento do plano de trabalho apresentado pelo equipamento, estimulando, assim, uma programação diversificada e uma relação mais próxima à comunidade, expressa através da frequência de público. O acompanhamento deste aspecto também induziu a uma melhor organização das entidades, que antes não possuíam registros adequados de suas atividades. Adicionalmente, foi criado um dispositivo como estímulo à captação de recursos complementares. O dispositivo permitia que, para cada real extra captado pela instituição cultural, o estado aportaria um real, até o teto de 10% do valor original base de apoio ao equipamento. Este apoio complementar procurava estimular a diversificação de fontes de financiamento e deveria ser dedicado exclusivamente a despesas de capital que melhorassem a estrutura das entidades com reformas, aquisição de equipamentos ou acervo, constituição de fundo patrimonial (endowment), sendo vedado o uso com despesas correntes. Com isso, além de estimular a ampliação de receitas e parcerias, o apoio adicional induzia ao crescimento e fortalecimento dos equipamentos. (RUBIM e PAIVA NETO, 2017)

Nos anos seguintes, outros programas de apoio plurianuais foram instituídos, tendo por base o reconhecimento de que, além das instituições culturais, outras dinâmicas na cultura não eram organizadas em torno de projetos, mas são atividades continuadas, e por isso demandavam outra forma de fomento. A partir desta diferenciação, criaram-se mais dois outros programas plurianuais: o apoio a eventos calendarizados, em 2012, e o apoio a grupos artísticos culturais, a partir de 2014.

O modelo plurianual proporcionava maior previsibilidade e, consequentemente, melhores condições de trabalho para os beneficiados, ao tempo em que permitia que o estado não tivesse que repetir procedimentos de seleção anuais, em que os contemplados tendiam a ser os mesmos, gerando um desperdício de recursos de ambas as partes para se obter o mesmo resultado. A experiência alcançou repercussão nacional, através da Rede de Gestores de Fomento, e com a ida de ex-gestores da Secult para o MinC e FUNARTE em 2015⁵. A adoção de programas plurianuais, em parceria com estados, estava planejada para ser implantada gradualmente, entre 2016 e 2018 (FUNARTE, 2016), porém o controverso impeachment da presidente Dilma, em 2016, e a mudança de gestão no MinC não permitiram a concretização do planejado.

9. Fazcultura em papel complementar

A Secult deu continuidade ao tradicional programa, porém explicitando as limitações e distorções inerentes ao incentivo fiscal. O principal diferencial inicial foi uma condução sem o dirigismo que ocorria antes, ao suspender a intermediação de patrocínios para projetos específicos. Por outro lado, a Secult manteve ações de atração de incentivadores para o programa, a exemplo de um site dedicado ao estímulo do financiamento privado, produção de impressos explicando os benefícios para empresas e realização de palestras em diversas cidades em parceria com prefeituras e Câmaras de Dirigentes Lojistas locais. Além de encerrar favorecimentos obscuros, esta mudança de postura também permitiu a emergência de novos agentes no campo cultural, que ingressaram no mercado sem os vícios anteriores e expandiu o universo de produtores atuantes no estado.

A outra mudança destacada pela Secult no período foi o estabelecimento de cota para estimular patrocínios em outras regiões que não a capital. Similar aos limites por áreas criado em 2000, a partir de 2007 foram estabelecidos limites territoriais de captação, organizados em três grupos: 50% dos recursos para projetos com proponentes da RMS e execução na RMS; 30% para projetos com proponentes da RMS e execução no interior; e 20% para projetos com proponentes e execução no interior. Da mesma forma que as cotas para as áreas, as cotas com viés territorial objetivavam proteger os produtores de regiões com maior dificuldade de captação e oferecer-lhes a possibilidade de captação sem que os outros grupos tenham esgotado o incentivo fiscal disponível. Em todos os anos que esteve em vigor, a cota territorial não era atingida, sendo, ao final do ano, disponibilizada para projetos da RMS que tivessem intenção de patrocínio, otimizando o uso da renúncia fiscal disponível. Em certa medida, esta era a comprovação da inadequação do mecanismo de incentivo fiscal como instrumento redistributivo de recursos.

Em 2010, de forma a buscar ampliar o número de empresas patrocinadoras, o limite de 5% do ICMS foi alterado para três faixas: 5%, 7,5% e 10%, a depender do porte da empresa. Esta alteração foi inspirada em dispositivos similares ao incentivo fiscal do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais, ambos com relativo sucesso na atração de novos patrocinadores e desconcentração de patrocinadores na capital. Na Bahia, apesar da ampliação do teto, não se viu, no período, a vinda de novos patrocinadores de menor porte. Em parte, a diferença em relação aos estados citados, pode ser decorrente de que, naqueles, o Incentivo Fiscal representava de quatro a vinte vezes o valor do fundo de cultura, sendo o mecanismo protagonista dos seus sistemas de fomento.

Em 2013, haveria ainda duas importantes mudanças. A primeira, a informatização da gestão do programa, através do Clique Fomento. Todos os projetos passaram a ser apresentados e avaliados através de plataforma digital. Tal feito não pode ser subestimado, tendo em vista que, até 2013, apenas o MinC e Rio Grande do Sul haviam digitalizado estes processos.

A segunda mudança foi a avaliação em duas etapas. A primeira, simplificada, verificaria apenas a adequação da proposta ao programa. A segunda etapa seria realizada apenas para projetos com intenção ou garantia de patrocínio. Com isso, a gestão do programa foi otimizada, pois grande número de projetos aprovados sequer apresentava captação de recursos parcial. A diminuição do volume total de projetos com análise completa permitiu uma melhor qualidade na avaliação dos projetos. Tal modelo era inédito no Brasil e migrou para o incentivo fiscal federal em 2016, época em que este pesquisador esteve à frente da SEFIC, sendo efetivado naquele ano, mas já sob o governo Michel Temer e com distorções em relação à proposta original.

Entre 2007 e 2009, o Fazcultura apresentou uma queda na demanda, movimentando um terço do que vinha operando em anos anteriores. A partir de 2010, retoma parte do seu vigor, obtendo resultados de captação acima de R$ 10 milhões, sendo que em 2011 e 2014 o patamar alcançou R$ 14,68 e R$ 15 milhões, respectivamente (ver Tabela 01).

Tabela 01 – Dados Fazcultura 2005 a 2014

Elaboração própria. Fonte: Secult

As críticas referentes à queda nos patrocínios são reputadas aos comentários críticos ao programa feitos por gestores da Secult. (Araujo, 2011) A falta de pesquisa junto às empresas não permite afirmar isso com segurança. Se analisarmos o programa federal, mesmo com as contundentes críticas feitas ao modelo pelo ministro Gilberto Gil desde que assumiu o MinC, não houve queda de patrocínios pela Lei Rouanet. A queda pode ser um indicativo de que o compromisso de patrocínio das empresas, mesmo depois de dez anos de programa, não era consolidado, tendo em vista o afastamento de algumas a partir de 2007. A diminuição do nível do patrocínio também coloca em xeque o poder de convencimento do setor cultural junto ao empresariado local, já que o programa permaneceu operando normalmente.

Outra linha de explicação para a queda foi a transferência da demanda do Fazcultura para os editais e outros programas criados no período. Esta hipótese é corroborada pela diminuição do número de projetos inscritos no Fazcultura, de 474, em 2006, para 136, em 2007, com média de 280 projetos inscritos anualmente entre 2007 e 2014. Já o FCBA teve aumento de projetos inscritos: de 147 em 2006 para 1.148 em 2007, com uma média de 1.735 inscritos por ano entre 2007 e 2014. Com o aumento do financiamento direto, reduziu-se o número de agentes procurando captação através do Fazcultura, como demonstra a diminuição do número de inscritos, já que grande parte da demanda por financiamento foi suprida pelo FCBA.

10. Novas linhas de fomento

Dentro da visão de diversificação de mecanismos de fomento, além das inovações no FCBA foi realizada parceria com a Agência de Fomento do Estado da Bahia (Desenbahia) para criação de duas “linhas de crédito” com o objetivo de incentivar a implantação, o desenvolvimento e a modernização de atividades econômicas relativas à criação, produção, circulação, distribuição, exibição, divulgação, comercialização e exportação de bens culturais de interesse para a matriz cultural e econômica da Bahia. (BAHIA, 2010)

A inspiração de linha veio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que desde 2006 havia criado linha de financiamento para a economia da cultura, o Procult. A equipe que coordenava o programa federal conseguiu que o banco diminuísse o piso para operações de crédito de R$ 10 milhões para R$ 1 milhão. (GORGULHO et al., 2009) O diagnóstico para a Bahia é que havia demanda para operação abaixo do piso do BNDES, além de demanda para operação de crédito para indivíduos.

Desta forma, em 2007, foram criadas duas linhas: uma para pessoas físicas, através do microcrédito, ofertando de R$ 400 a R$ 10 mil; e a segunda, destinada a empresas, com piso de R$ 10 mil e teto de R$ 1 milhão, preenchendo lacuna de alcance do programa federal. Em 2009, todas as linhas possuíam prazo de carência que podia chegar até 24 meses e juros de 6% a 8% ao ano, o que na prática significava próximo de juro real zero ao ano. (BAHIA, 2010)

As linhas de crédito tiveram baixa demanda, em especial a linha disponibilizada para empresas, em aparente contradição com a conhecida indústria do entretenimento no estado, que poderia se beneficiar. Talvez por tradicionalmente se relacionar com segmentos que necessitam de subsídio estatal (direto, como o FCBA, ou indireto, como o Fazcultura), a Secult não tenha conseguido alcançar o público potencial para este novo mecanismo: empresas que desempenham atividades culturais sem apoio estatal. Outra explicação, identificada nos diálogos com produtores, é que o tempo de aprovação das linhas era muito longo, e grande parte da demanda era para suprir dificuldades em fluxo de caixa. Para tanto, as linhas dos bancos comerciais, mesmo que com juros mais altos e sem carência, atendiam melhor à demanda do que as linhas criadas pela Desenbahia.

Gráfico 02 – CrediBahia Cultural – apoio por área (2008 e 2009)

Fonte: Bahia, 2010

Gráfico 03 – CrediBahia Cultural – apoio por área (2008 e 2009)

Fonte: Bahia, 2010

Por fim, nos anos seguintes, a Desenbahia desenvolveu linhas de microcréditos com menores taxas de juros e maior prazo de carência, para o empreendedor pessoa física. Apesar da dificuldade de obtenção de dados sobre a concessão de créditos para o setor cultural, a Desenbahia destacava que um dos picos de demanda por crédito para empreendedor acontecia nos meses anteriores aos festejos juninos, demonstrando como fenômenos culturais impactavam na economia da cultura local em todo o estado.

Os desafios de realizar os apoios relacionados ao carnaval dentro dos princípios estabelecidos pela Secult levaram ao desenvolvimento da modalidade de “credenciamento”, que viria a ser utilizado não apenas no carnaval, mas também para o apoio às filarmônicas e para o programa “Pelourinho Cultural”.

Historicamente, a SCT distribuía apoios a blocos afros e trios independentes de forma discricionária, sem conceder patrocínio a todos, com valores arbitrários, decididos pelos gestores e intermediado por entidades de coletivos que representavam diferentes segmentos e tipos de blocos afros. A partir do diálogo direto com os blocos, sem intermediação, acompanhado pelo Ministério Público e com assessoria da PGE, foi desenhado o programa “Carnaval Ouro Negro” onde haveria regras bem definidas para concessão de apoio, semelhante a um edital, mas onde não haveria necessidade de excluir certas entidades. (FRANÇA, 2016) Com um universo de demandantes limitado e conhecido, foi desenhado um programa de forma que se pudesse atender a todos, com diferentes faixas de apoio, definidas a partir de certas características, debatidas previamente, possibilitando que todas as entidades cadastradas, e em situação regular, recebessem auxílio financeiro.

A partir de 2009, a Fundação Cultural passou a adotar este mesmo procedimento para o “apoio a filarmônicas.” Depois de concluir o mapeamento das 183 filarmônicas em atividade no estado, com um diagnóstico do perfil e necessidade de cada agrupamento, foi desenhado um programa de apoio específico. Tanto para o programa Ouro Negro quanto para o programa de Apoio a Filarmônicas foram desenvolvidos catálogos registrando o universo destas manifestações. A programação artística do “Pelourinho Cultural”, a partir de 2012, também passou a ser contratada através do sistema de credenciamento.

Este modelo observa os mesmos princípios de transparência, impessoalidade e publicidade, mas de uma forma inovadora em relação aos editais tradicionais. Sua concretização comprova que havia espaço para outros modelos de fomento que sigam os princípios basilares da boa administração pública. Demonstrava, também, que era possível desenhar programas de fomento que não se limitassem a repasse de valores financeiros, a exemplo de assistência técnica, registros, mapeamentos, entre outras ações.

Importante citar a criação do “Calendário de Apoio a Projetos Culturais” pela FUNCEB, em 2009. A linha de apoio tinha o objetivo de “organizar as solicitações e a distribuição de recursos públicos para apoios de pequena monta (...). O apoio, até R$ 10 mil, é concedido sob a forma de recursos financeiros diretos, para serviços de impressão, compra de passagens aéreas nacionais e internacionais e hospedagem.” (BAHIA, 2010, p. 48) O programa respondia à demanda de muitos agentes culturais por mecanismos mais simples de apoio direto, de resposta mais rápida e que não precisassem esperar o ciclo de um ano dos editais. Também ia ao encontro dos objetivos de democratização, diversificação e desconcentração da Secretaria de Cultura.

Em 2012, a partir da escuta de realizadores de diversas regiões do estado, que apontavam “dificuldade de compreender os editais na área da cultura (...), a competição desigual entre projetos da capital com projetos de outros municípios do estado, a complexidade das prestações de contas e certa insegurança quanto à imparcialidade dos processos de seleção, dada a pouca participação de agentes da sociedade civil residentes no interior, nas comissões de seleção” o Calendário de Apoio a Projetos Culturais foi transformado em “Calendário das Artes”. Os principais avanços deste novo modelo foram: simplificação radical na forma de apresentação de projetos, constituído de questionário; competição com recorte territorial, ao invés de setorial; e simplificação da prestação de contas, dispensando comprovantes de despesas realizadas.

Esta diversidade de apoios, com diferentes critérios e formas de apresentação e seleção, aumentava as chances de o estado apoiar um diversificado leque de iniciativas. O alto valor dos editais setoriais e a concorrência com projetos dos grandes centros urbanos faziam do Calendário das Artes um meio de alto interesse para as regiões com histórico de baixa captação. Por sua vez, depois de integrados ao sistema de fomento, aumentava as chances de concorrer nos editais setoriais. De forma similar, havia projetos que poderiam concorrer em mais de um edital setorial, e seriam julgados, em cada um deles, por prismas diferenciados. Por exemplo, um documentário sobre os Tincoãs poderia concorrer no edital de música, de audiovisual e de culturas identitárias. No primeiro, seria julgado com o que o projeto contribuiria para promover a música da Bahia, no segundo, qual a importância enquanto produto audiovisual, e no terceiro, qual a importância para o fortalecimento da cultura negra no estado.

Por fim, neste mesmo período, a Secult aderiu a muitos dos programas formulados pelo MinC, dentro do planejamento do Mais Cultura. Em pareceria com o MinC, foram realizados editais de apoio a Microprojetos Culturais, Modernização de Bibliotecas Municipais, Bibliotecas Comunitárias, Pontinhos de Cultura e Cineclubes (Cine + Cultura), Pontos de Leitura e Agentes de Leitura, além da expansão dos pontos de cultura no estado. Ao todo, os investimentos alcançaram R$ 45 milhões, com impacto em todos os territórios do estado e abarcando quase todos os segmentos culturais.

11. Síntese crítica do período de 2007 a 2014

A mudança de tal magnitude nas políticas de fomento não ocorreu imune a críticas. Existe um mito que impulsiona muitas iniciativas de mudança: o de que a organização precisa mudar porque está disfuncional. A realidade é que qualquer sistema social (incluindo uma organização, um país ou uma família) se comporta de determinada maneira porque as pessoas que formam esse sistema (pelo menos aqueles indivíduos e grupos com maior influência) o desejam dessa maneira. Nesse sentido, em geral, o sistema está funcionando bem, embora possa parecer "disfuncional" em alguns aspectos para alguns membros e observadores externos. (Heifetz, Linsky, Grashow, 2009)

O realinhamento de valores e as mudanças estruturais empreendidas a partir de 2007 mexeram com um sistema sedimentado num processo iniciado no primeiro governo Antônio Carlos Magalhães, ao longo de 35 anos (descontado o curto período do governo Waldir Pires). A condução destas mudanças resultou em muitos ataques à gestão por aqueles que se consideraram ameaçados.

As críticas oriundas de interesses e posições ameaçadas eram combinadas com expectativas frustradas diante das fragilidades presentes no processo de ampliação das políticas. Aliado a estes fatores, a nova administração era mais aberta ao diálogo franco, e a certeza de que não haveria retaliações abriu espaço para um tom crítico mais vigoroso. Tais observações negativas devem ser tomadas como meio de informar à administração pública falhas detectadas, para que possam ser corrigidas. Um resultado colateral, porém, é que o aumento de críticas neste contexto pode induzir a uma percepção de que a gestão está sendo ruim, quando a principal variável nova é a maior liberdade de expressão, não os resultados das políticas culturais.

Outro fator que contribuiu para o aumento na quantidade das críticas foi o número de agentes culturais que passaram a se relacionar com o estado. Fácil inferir que um universo maior de beneficiários faz com que, nos momentos em que há falhas na gestão, o universo de críticos também seja maior. Se antes a insatisfação se baseava na exclusão e as críticas eram direcionadas ao modelo, passaram a ser endereçadas à gestão das políticas.

Este ambiente era o reflexo de uma das conquistas do período: um espaço seguro para o debate franco, o contraditório sem ameaças de perseguição ou retaliação. Este novo contexto ao mesmo tempo refletia as diretrizes de democratização e participação ao tempo que qualificava o debate público e permitia, potencialmente, o aperfeiçoamento das políticas culturais.

Em 2014, era possível afirmar que os novos programas abarcaram um número maior de setores e a centralidade do FCBA no sistema permitiu uma desconcentração dos investimentos. As seleções públicas apresentavam diferentes alternativas (setoriais e temáticas pelo FCBA e territoriais pelo Calendário das Artes), estruturando uma política de fomento que estimulava a diversidade estética de áreas e de regiões apoiadas. Diferenciavam, ainda, entre apoio para projetos e apoio para atividades de natureza continuada, como os contemplados pelos programas plurianuais.

No período, também se estabeleceram procedimentos transparentes e foram suspensas as práticas de dirigismo que marcavam as administrações pregressas. Todas as mudanças foram edificadas em diálogo constante com a comunidade cultural em todo estado, caracterizando um grande contraste com as gestões anteriores.

Como saldo do período das mudanças, a Bahia possuía um dos programas mais completos de fomento à cultura do Brasil, com mecanismos de incentivo fiscal, fundo de cultura e linhas de crédito, espelhando a ideia de um sistema, como já tinha sido concebido desde a criação da Lei Rouanet.

NOTAS

* FUNCEB. Relatório 2009 /2010. – Salvador: Fundação Cultural do Estado da Bahia; Empresa Gráfica da Bahia, 2010.

FUNARTE. Política Nacional das Artes: Relatório de atividades, março de 2015 a maio de 2016. Disponível em: http://culturadigital.br/pna/files/2016/05/Relat%C3%B3rio-de-Atividades-da-Pol%C3%ADtica-Nacional-das-Artes-4.pdf . Acesso em: 18 jul. 2018.

GORGULHO, Luciane Fernandes; GOLDENSTEIN, Marcelo; ALEXANDRE, Patrícia Vieira Machado; MELLO, Gustavo Afonso Taboas de. A economia da cultura, o BNDES e o desenvolvimento sustentável. BNDES Setorial, Rio de Janeiro, n. 30, p. 299-355, set. 2009.

HEIFETZ, Ronald A., GRASHOW, Alexander, and LINSKY, Martin. The Practice of Adaptive Leadership: Tools and Tactics for Changing Your Organization and the World. Boston, Mass.: Harvard Business Press, 2009.

MEIRELLES, Márcio. Editorial. In BAHIA (estado), Plug Cultura – Informativo da Secretaria de Cultura do Estado da Bahia | Ano 1 , V.. Salvador, 2007

PAIVA NETO, Carlos Beyrodt; FERNANDES, Hirton; SOUZA, Wilson e RUBIM, Iuri. Relatório Executivo de Transição - Secretaria de Cultura e Turismo. Não publicado. Salvador, 2006.

PAIVA NETO, Carlos Beyrodt. Construção de uma política para instituições culturais privadas – compartilhando a experiência da Bahia. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL – POLÍTICAS CULTURAIS, 5., 2014, Rio de Janeiro. [Trabalhos apresentados]. Rio de Janeiro: Fundação Casa de Ruy Barbosa, 2014. Disponível em: http://culturadigital.br/politicaculturalcasaderuibarbosa/files/2014/06/Carlos-Beyrodt-Paiva-Neto.pdf. Acesso em: março 2018.

RUBIM, Antonio Albino Canelas. Politicas Culturais na Bahia Contemporânea. In BARBALHO, Alexandre BARROS, José Márcio & CALABRE, Lia (org.). Federalismo e políticas culturais no Brasil. Salvador: Edufba, 2013b.

RUBIM, Antonio Albino Canelas; PAIVA NETO, Carlos Beyrodt. Panorama do financiamento e fomento à cultura: estados e Distrito Federal. In: RUBIM, A. A. C.; VASCONCELOS, F. P. (Org.). Financiamento e fomento à cultura no Brasil: estados e Distrito Federal. Salvador: EDUFBA, 2017. p. 99-178

1 O mesmo estudo (RUBIM e PAIVA NETO, 2017) considerada o estado de São Paulo como integrante do grupo de pioneiros no incentivo fiscal, porém sua lei de “incentivo à cultura” na verdade institui dinâmica similar a de um fundo de cultura (RODRIGUES, L, 2002), consignando orçamento especificamente para apoio a projetos culturais

2 Lei n^o 4.280, de 28 dezembro de 1990.

3 Equivalente a R$ 18.624.543,5 em valores atualizados pelo IPCA, tendo como referência dez/2019

4 O texto aqui apresentado é adaptação do capítulo sobre o fomento à cultura na Bahia de minha dissertação de mestrado “Análise Comparativa da Política Federal de Fomento à Cultura e da Política Estadual de Fomento à Cultura na Bahia”, apresentada ao programa Cultura e Sociedade, da UFBA.

5 E até a feitura deste texto continuava sem ter.

6 Além de minha presença à frente da Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura, Pola Ribeiro assumiu a Secretaria de Audiovisual do MinC e Maria Marighella assumiu a Coordenação de Teatro da FUNARTE, levando para aquelas instituições as referências de políticas de fomento na Bahia, desenvolvidas em anos anteriores

REFERÊNCIAS

ALVES, Maria das Graças Câmara T. et al. (orgs.). Memória da cultura: 30 anos da Fundação Cultural do Estado da Bahia. Salvador: Secretaria da Cultura e Turismo, Fundação Cultural do Estado da Bahia, Empresa Gráfica da Bahia, 2004.

ARAUJO, Sérgio Sobreira. Produção Cultural no Contexto das Políticas Públicas: Uma análise da trajetória do Teatro Baiano Profissional no Período de 1988 a 2010. Tese (Doutorado em Cultura e Sociedade) – Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Professor Milton Santos, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2011

BAHIA (Estado). Secretaria da Cultura e Turismo. 10 anos – Relatório de Gestão 1995-2004. Egba: Salvador, 2005.

BORGES, Sérgio. DIMAS – 30 anos. In: ALVES et al. Memória da Cultura: 30 anos da Fundação Cultural do Estado da Bahia. EGBA: Salvador, 2004.

FERNANDES, Taiane. Políticas Culturais - A Secretaria da Cultura e Turismo do Estado da Bahia, 1995-2006. Dissertação (Mestrado em Cultura e Sociedade) – Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Professor Milton Santos, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2008.

FERREIRA, Juca. 4ª Sessão Especial da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, 10 de março de 2017. Salvador, 2017. Disponível em: http://www.al.ba.gov.br/
https://portaldabahiacontemporanea.com.br
Acesso: 15.ago.2018

FUNDAÇÃO CULTURAL DO ESTADO DA BAHIA. Solicitação de informação com o protocolo de número 1397331 e 1412082, respondida em 17 abr. 2019

GAUDENZI, Paulo. Cultura: de neófito a operário. Omar G. Editora: Salvador, 2000.

GUERRA, Guida. Depoimentos. In ALVES et al. Memória da Cultura: 30 anos da Fundação Cultural do Estado da Bahia. EGBA: Salvador, 2004.

LIMA, Hanayana B. Guimarães Fontes. Políticas Culturais na Bahia: Gestões de Paulo Souto (2003-2007) e Jaques Wagner (2007-2009). Dissertação (Mestrado em Cultura e Sociedade) – Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Professor Milton Santos, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2011

MARTINS, Marcos Roberto. Políticas culturais na Bahia: gestões Waldir Pires e Nilo Coelho 1987-1991 (versão preliminar). Salvador, 2006. 25 p. Disponível em: <http://www.cult.ufba. br/arquivos/Gestoes_Waldir_Pires_e_Nilo_Coelho_VER_ JULHO_2006_roberto.pdf>.

PEDROSO, Eliana. Entrevista. In: SOBREIRA, Sérgio. Produção Cultural no Contexto das Políticas Públicas: Uma análise da trajetória do Teatro Baiano Profissional no Período de 1988 a 2010. Tese (Doutorado em Cultura e Sociedade) – Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Professor Milton Santos, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2011

REIBER, Eulâmpia. Depoimentos. In ALVES et al. Memória da Cultura: 30 anos da Fundação Cultural do Estado da Bahia. EGBA: Salvador, 2004.

RODRIGUES, Leonardo. Estado de São Paulo não tem lei de incentivo cultural. IN: Cultura e Mercado. São Paulo. 2002. Disponível em: www.culturaemercado.com.br/noticias/estado-de-sao-paulo-nao-tem-lei-de-incentivocultural

RUBIM, Antonio Albino Canelas. Políticas culturais do governo Lula. In: Revista Lusófona de Estudos Culturais, Aveiro, v. 1, n.1, p. 224-242, 2013a.

_____. Politicas Culturais na Bahia Contemporânea. In BARBALHO, Alexandre BARROS, José Márcio & CALABRE, Lia (org.). Federalismo e políticas culturais no Brasil. Salvador: Edufba, 2013b.

RUBIM, Antonio Albino Canelas; PAIVA NETO, Carlos Beyrodt. Panorama do financiamento e fomento à cultura: estados e Distrito Federal. In: RUBIM, A. A. C.; VASCONCELOS, F. P. (Org.). Financiamento e fomento à cultura no Brasil: estados e Distrito Federal. Salvador: EDUFBA, 2017. p. 99-178

VIEIRA, Mariella Pitombo. Política cultural na Bahia: o caso do Fazcultura. Dissertação (Mestrado em Comunicação e Cultura Contemporâneas) 240f. Salvador: FACOM/UFBA, 2004.